两位上卿接过秦始皇的话题谈了自己的看法：琅邪郡守所反映的情况和圣上的论断都很对，但臣等认为，除了城市的收益高于农村成为吸引人们的因素外，政府对于农业的政策只侧重从产量征赋税的一面，但田亩之于业主仍是功爵所赐，其归属仍在国家；业主无拥有田产的权力，则心里不踏实，怎么会安心于农事?这就是农业人口流失的又一重大原因。因此，臣等建议从着手解决田亩归属来稳定农业人口，农业生产便会得到发展。
秦始皇沉思片刻，才有所领会地说，以前太热衷于按功爵赐食禄，而未授田亩所属权，人死后土地又归还国家，所实得的利益太少，又不巩固，确实是个弊病。何况我们国家总要以农桑为立国之本的。卿等赶快拟一项政策，使业主拥有田地的所属权，他们就会安心于农业了。至于琅邪当地的现状，已流失的当然难以找回，那就从外地迁三万户到这里来务农，田地归其所有，想必不久就会恢复农业复苏的景象的。
他为了对百姓表示安抚，在实行“使黔首(百姓)处实田”的政策的同时，还通令全国赐给每一里(百户为一里)的黔首六石米和两头羊，虽然是粥少僧多，只是一种点缀而已，但也体现了秦始皇对以农桑为立国之本的重视。由于“使黔首自实田”政策的实施，原来的农奴制社会才最终结束，产生了拥有土地产权的地主阶级，奠定了嬴秦封建王朝的基础，这